调查研究

结合农村“三大合作”专题调研，市人大常委会进行了“农村土地流转”的专题调研，有关情况报告如下。
一、我市土地流转基本情况的分析
截止2009年5月，全市土地流转总面积累计147972亩。占全市承包面积26.14%。其中，近5年土地流转面积78750亩，占土地流转面积53.21%。
（一）对近5年土地流转情况的分析：共涉及到136个村、2788个组、38055个农户，涉及集体“四荒”地面积17510亩，土地流转金总额3693.4万元，平均每亩流转金469元。
1. 按流转形式分。转包19688亩、出租35688亩、互换1938亩、入股15923亩、其他5513亩；
2. 按流转年限分。5年以下的面积18900亩、5-10年的面积21262亩、11-15年的面积19875亩、16年以上的面积18713亩。
3. 按流向分。流入城镇居民18人、面积6200亩，流入本地农户4896户、面积47950亩，流入外地农户13户、面积5500亩，流入工商企业16家、面积19100亩(外资企业1家，1700亩)。
4. 按用途分。全部都是用于农业适度规模经营。
由以上分析可以看出，一是土地流转以出租为主，面积最多，占近5年土地流转总面积45.32%。二是出租年限5-10年的较多，占近5年土地流转总面积27%。三是流入本地农户的面积最多，占近5年土地流转总面积60.89%。
（二）我市土地流转的特点
1. 政策导向影响流转速度。2002年，全市当年土地流转面积32282亩，比2001年增加了近2万亩，原因是当时粮油价格低、税费负担重，影响了农民种田的积极性。2005年，农业税取消后，农民种田积极性提高，土地流转速度减慢，甚至出现“回流”现象。2007年以来，高效规模农业和土地股份合作制的发展为土地流转增添了新的动力，土地流转速度加快，截止2009年5月，全市土地流转面积达到147972亩，创历史新高。
2. 流转形式多样。有转包、出租、互换、转让、入股等形式。我市积极探索土地股份制改革，现有土地合作社26家，入股面积1286亩，入股农户2552户。
3. 流转对象多元化。土地流转从最初的农户之间进行，现在更多的外地农民、城镇居民、工商企业、个体农民和外商等参与进来。
4. 流转结构优化。土地流转之初主要是为了解决人地矛盾，现在主要是向结构调整、高效规模农业方向发展。
5. 流转程序逐步规范。原来土地流转的原因，很多是农民“甩包袱”，镇村组织唱主角，导致流转主体错位，程序简单，合同不规范。现在，流转主体明确，依法办事意识增强，程序更加规范。
二、我市土地流转工作的做法
（一）加强组织领导，不断加大推进力度。长期以来，市委、市政府的主要领导对农村土地流转工作特别重视。市里明确市、镇分管农业领导的第一责任就是围绕高效农业的发展做好土地流转工作，市、镇农经部门做好土地流转的指导工作，市镇财政部门提供必要财力支持。在加强组织领导、政策扶持的同时，严格督查考核。年初将任务分解到镇，年中对土地流转和高效农业的发展情况进行督查，定期召开会议，汇总面上情况，及时解决工作中存在的问题。
（二）坚持基本原则，不断增强土地流转动力。首先，是群众自愿的原则。土地是否流转，以哪种形式流转，由农户自主决定，不用行政手段强行流转。其次，是平等协商、有偿流转的原则。土地流转的转包费、租金等应由农户与受让方或承租方平等协商确定，镇村不得干预。其流转收益归农户所有，镇村不得擅自截留。第三，是依法有序的原则。土地流转严格遵守国家法律、法规和有关方针政策。在土地流转中，不改变土地所有权权属关系，不随意改变土地承包关系，不擅自改变农业用途，流转的期限不得超过二轮土地承包剩余期限。第四，是规范操作的原则。农村土地使用权流转涉及多方面的利益关系，必须健全制度，严格程序。具体工作中农经部门在组织、指导流转双方签订土地流转合同书的基础上，建立土地流转台帐，当好流转双方的中介，使土地流转合法规范。
（三）提升发展平台，不断发挥项目农业的载体作用。坚持“靠项目打根基、用项目立柱石、以项目促流转”的发展理念，把项目农业作为推进土地流转的抓手和突破口。多年来，我市围绕“三区十带”建设，大力实施项目农业。通过招商引资，向上争取和本市部门安排，我市农业项目增速较快，从而促进了全市土地流转。
（四）大力实施农村土地承包信息化管理，不断强化土地流转的服务手段。坚持“为农服务”宗旨，强化服务手段，是我市推进农村土地流转的一大特色。2007年我市农经部门在省市农经部门的关心支持下，全面推进了农村土地承包信息化管理。截止目前，全市土地承包和流转资料有60%已录入电脑。白兔镇政府着眼“四个统一”：一是统一信息收集，整合流转资源；二是统一合同文本，明确权利义务；三是统一土地流转补偿标准，维护农民权益；四是同一奖励政策，增加工作透明度，强化土地流转服务工作，收到了较好的效果。
三、存在的问题
（一）土地流转行为不够规范。首先是流转合同签定不规范。早期一些农户之间的土地流转合同只采取口头约定的形式，有的土地连片流转虽签定了合同，但条款不全、不规范，应该进行备案鉴定的流转合同没有履行必要的手续，一旦遇到纠纷，很难解决。其次，个别镇、村改变土地承包关系，用行政手段将农户的承包地转租给企业经营，改变了土地的农业用途，并造成了农民长时间、低价出让土地经营权，侵害了农民利益。第三，土地流转过分强调主体地位，流转双方不主动到集体经济组织和管理机关申报备案。
（二）体带动能力不够强。推进农村土地流转根本目的，是实现土地规模化集约化经营，优化土地资源配置，发展现代农业，提高农业收益，增加农民收入。目前，农村专业合作社、农业公司、农村种养大户等规模经营主体大多还处于起步阶段，普遍存在缺资金、缺技术、缺管理、缺信息等问题，因此拉动土地流转的动力较弱。一些工商资本进入土地流转市场起点不高，投资于农家乐、普通种养业，有短期行为、圈地之嫌，导致农民对土地流转的信心也不足。
（三）农民缺乏社会保障，制约着土地流转。土地具有社会保障和就业功能，当前农村社会保障机制尚未形成，农民把土地作为命根子来看待。农民在外出打工等从事非农产业经营后，仍然把承包地看成是“活命田”和就业“保险田”，宁可粗放经营，甚至不惜撂荒弃耕，也不愿意将土地流转出去。
（四）服务管理水平不高。农地流转本属于市场行为，但目前大多数农地经营权流转还不是真正意义上的市场化配置，一部分是农户间的自发流转，一部分是通过集体组织推动，最多只能算是市场化配置的雏形，真正通过市场流转的还比较少。服务平台建设不足，信息不充分，造成农地经营权、使用权流转中竞争不足，流转价格确定不尽合理。一些早期流转，特别是流转期限较长的地方，由于没有充分考虑国家政策和市场变化等因素，流转价格定的死而低，造成转出承包农户的长远经济利益得不到保护。
（五）土地承包期制约了农业长期投资。随着工商资本进入农业,实现了“农民增收、企业增效”，但农村土地流转合同期限不能超过第二轮土地承包期，目前大都不足20年。有的农业投资收益期长,法律对第二轮土地承包期(也就是合同期)到期后的农业产出权益没做明确规定,而且农业业主在租赁土地上的生产用房设备、基础设施、农产品加工或农业旅游等附属设施投资巨大，依据现行法律，他们对这些房产、设备没有产权,投资人的权益得不到保护，制约了工商资本投资农业的积极性。
四、几点建议
（一）统筹规划，分类指导，促进农村土地有序流转。农村土地必须因地制宜，积极稳妥。应根据土地利用总体规划及农村产业发展规划，制定本区域农地流转总体规划，因地制宜提出土地流转指导意见。各镇应根据自己农地流转总体规划和指导意见，结合本镇实际情况，提出本区域流转方案。根据产业规划，引导农户向农业产业化企业、种养大户有偿转让土地经营权，壮大特色产业的规模。充分发挥我市自然生态优势，引导农民集中土地，积极发展生态农业、观光农业和高效农业；积极鼓励外出务工又不愿意放弃土地的农民，采取土地合作社等有效形式依法把承包地流转出去。
（二） 健全制度，创新机制，进一步规范土地流转市场运作程序。一要明确管理机构和职责。农村土地经营权流转是适应新阶段生产力发展要求的局部调整，是对农村基本经营制度的进一步完善。土地流转的管理是农业承包合同管理工作的延伸，是农业管理部门的主要职责。农业部门要进一步健全完善各项制度，加强土地流转程序的管理和监督，促进流转工作规范化、制度化。二要大力培育农村土地市场。土地流转在坚持“自愿、有偿、依法、规范”的基本原则的前提下，充分考虑土地级差、质差、地区价差，合理确定土地流转价格指导价格，加强信息服务，规范土地流转市场运作程序。农业主管部门要加强土地流转市场运作规范操作的培训和指导。
（三）优化发展环境，加大政策扶持，加速土地流转。一要强化农村社会保障体系建设，创造有利于土地流转的软环境。建立多层次的农村社会保障体系，包括农业保险、社会养老保险、最低生活保障及新型合作医疗制度，逐步弱化土地的福利和社会保障功能，增强农民离开土的安全感和适应市场风险的能力。二要切实解决好离开土地农民的就业、居住和其他公共服务等问题。三要加大财政扶持和信贷支持，同时加强监管和审计。保证专项资金规范使用，专款专用，发挥应有作用。
（四）积极开展流转服务，培育良好的流转市场。进一步加强流转服务组织建设，加快完善流转服务平台和网络，为流转提供有关法律政策宣传、流转信息、流转咨询、价格评估、合同签订指导、利益关系协调、纠纷调处等服务，不断健全流转机制，把开展流转管理与提供流转服务结合起来，寓管理于服务之中。切实加强农经机构队伍建设，按照国务院[2006]30号文件的要求，各镇应有专人（1—2人）负责农村土地承包和流转工作，认真做好农村土地承包的日常管理工作和农村土地流转的指导工作。
（五）要妥善处理好农村土地承包与流转中的问题。在实际工作中，要禁止违法调整和收回农户承包地，禁止打乱重分多留机动田，禁止强迫农民流转承包地，禁止违法占用农民承包地搞非农建设，禁止截留扣缴农民的征地补偿费。要因势利导做好农村土地承包和流转的问题化解工作，具体问题具体分析，妥善协调、处理好各方面的矛盾。建立健全农村土地承包和流转责任追究制度。对不按法律、法规和政策规定，随意改变农户土地承包关系、不按时签订合同发放证书、强制流转等责任人追究责任。