调查研究

随着城市化进程的加快，城市居民走向多元化，城市的社会结构发生了深刻变动，大力推进城市社区建设，是加快城市现代化的必然要求。我市的城市管理体制一直在积极探索，不断创新，从1999年8月成立华阳镇街道办事处，到2002年7月华阳镇街道办事处升格为句容市崇明街道办事处，初步建立了街道管理城市的模式。2005年12月，我市从转变职能、减少层次，强化服务的角度出发，对街道办事处体制进行了较大的调整和改革，撤销了崇明街道办事处，建立了句容市社区工作办公室，隶属华阳镇人民政府。2010年7月，市社区工作办公室与华阳镇分设，成立社区党工委，作为市委派出机构。这一系列的改革思路和方向，与上级政策和要求是一致的，但对照城市社区发展形势的要求，如何合理定位社区办在城市管理体制中的角色，如何加强社区居委会建设，彻底解决城市基层管理方面存在一些矛盾和问题，已经成为当前急需破解的课题。市人大常委会最近委派相关工委对城市社区建设情况进行了专题调研，从体制和机制上对社区工作（包括街道层面和居委会层面）的现状、存在的问题进行了分析和思考，并提出了相应的对策和建议。
一、当前社区建设工作的总体情况
市社区办现管理13个社区居民委员会，社区专职工作人员共有39人，常住近4万户13万人口。市社区办主要承担了主城区劳动就业、社会保障、计划生育、城市低保、社会救助、双拥优抚、住房保障、文化体育、社会治安、社区矫正、环境卫生以及老年人、残疾人、未成年人、流动人口权益保障等社会管理、公共服务、城市建设和居民自治等职能。尽管这几年，社区办的体制经过多次变化，但社区建设和各方面的工作仍然取得了一定的成效。
一是社区工作机制逐步完善。13个社区居委会全面推行了“议行分设”的管理模式，实行社区党支部、社区居委会和社区工作站三块牌子一套班子。建立了民情恳谈会、民主议事会等制度，完善了社区的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督制度。2009年10月市社区办还被授予“全国和谐社区建设示范街道”荣誉称号。
二是社区的服务功能不断增强。社区办建立社区服务中心，各社区都成立了社区服务站，形成了以社区服务中心为主体、社区服务站为依托的服务体系。社区服务项目围绕居民生活生产，立足行政性服务、公益性服务和志愿服务，先后拓展了E站通服务、家政服务、职业介绍、就业培训、信息服务、单位后勤化服务、物业管理服务和居家养老服务等20多类便民利民服务项目。
三是社区基础设施建设步伐加快。社区基础建设投入力度不断加大，进行小区道路维修、小区停车位改造、开展小区绿化、亮化、美化工程，建设社区图书室、活动室等公共设施。落实了社区居委会开展便民服务活动所必需的基本工作经费，鼓励驻社区单位和社会各界对社区建设的资助、捐赠，建立社区结对共建制度，引导共建单位资金参与社区建设，社区的基础设施得到一定改善。
二、当前社区建设工作中存在的问题
一是管理体制不顺。主要体现在三个方面：一是名称不顺。一般城市基层管理体制模式是：县（县级市）—街道办事处—社区居委会三级管理模式。从目前我市社区办所承担的职能和工作区域范围来看，基本是街道的职能，但是在对外交往和横向联系工作中，市社区办经常被误认为是社区居委会工作的协调机构，或是民政部门的办公机构，而不是街道层面的政府派出机构，不论是对上工作、对内服务，还是对外交流都不方便。二是社区履行职能与权力保障关系不顺。我市社区的一些职能目前还没有很好的履行，原因在于市里没有社区工作的统筹协调机构，对社区的职能只有一个宏观的说法，但是具体如何履行这些职能，从上到下都没有相关的规定，不便操作。比如在城市管理的职能上，只规定社区“加强城市管理”，至于具体管理哪些事，有什么权力、措施，怎样保障，都没有明确的界定，也没有具体的考核办法。三是社区与市各职能部门的关系不顺。在实际工作中，很多政府职能部门将大量的事务性工作延伸到社区，职能部门的工作都压到社区的头上，而社区的情况是责任大、权利小，事情多、经费少，社区现有的工作力量难以适应，为了完成这些工作任务，疲于应付，一定程度上影响和制约了居民自治和社区服务职能的履行。
二是社区管理区域不清。随着城市化进程的加快，我市城市区域不断外扩，城市居民不断增加，社区居委会区域内的人口增减变化也很大，现有的社区居委会区划范围多年没有调整，已不能适应现代城市的管理和服务要求。规模较大的社区达到了17000多人，规模小的社区不足3000人。同时，社区办与华阳镇、开发区在服务管理的范围、对象等方面存在着界线模糊、对象不清的现象，居民办事不方便，意见较大。从便于社区管理、服务和居民自治的角度，迫切需要理顺户籍、划清范围、明确职责、合理调整社区规模。
三是社区办公用房和保障经费不足。江苏省即将出台的《关于加强城乡社区建设管理工作的意见》提出，社区服务和办公用房面积必须达到400平方米以上。我市13个社区居委会办公服务用房达标的只有1个（甲城），其他12个均未达标，红旗、茅山、红星、东风4个社区居委会甚至无办公用房。同时，社区办、社区服务中心也存在无场所办公、无场地服务的状况，现有的租赁场所面积小、功能弱、环境差，严重制约着社区职能的充分发挥。镇江市镇办发（2009）93号文件要求，2010年每个社区工作经费不低于6万元，2011年不低于10万元。2012年按照每500人1万元标准执行，并随着经济的发展，建立自然增长机制。句容市委句委发（2010）59号文件指出，城市社区党组织书记基本报酬按照不低于城市居民人均可支配收入落实。目前，我市城市社区居委会基本没有工作经费，2010年基层社区负责人基本报酬只享受了上一年居民人均可支配收入的70%。社区工作人员待遇普遍偏低，影响了社区工作的开展和社区队伍的稳定。
四是社区服务能力不强。目前我市社区的管理和服务层次还不高，主要是卫生保洁、基础设施改造、维护稳定、弱势群体救助和政府性常规工作，相比先进地区城市社区的经验做法，以及社区居民的期盼，还有较大差距。比如，社区普遍缺乏完善的服务设施和完备的服务网络。社区服务中介组织数量较少，服务项目单一。一些新兴的社区组织，如物业管理、业主委员会，缺乏与社区衔接的有效机制。社区服务志愿者队伍发展缓慢，志愿服务活动尚未形成良性氛围。
三、关于加快社区建设的对策及建议
一是完善社区管理体制。建议从三个方面考虑：首先，成立一个协调机构。市城市社区工作委员会（或社区工作联席会议）。由市政府主要领导担任主任，由市政府分管领导为副主任，负责协调组织城市社区建设工作，协调解决好与开发区、华阳镇在城市公共事业服务管理的范围、对象、权限等方面的职能交叉重叠等问题，科学设置城市社区，调整各社区管理范围。其次，出台相关加强社区建设的意见。按照中办、国办《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》和省、镇江市有关文件精神，尽快研究制定完善我市《关于加强和改进城市社区居民委员会工作的意见》等政策性文件。民政部门要充分发挥职能作用，切实加强城市社区管理体制改革的协调工作，完善相关配套政策，帮助社区从街道名称、机构设置、人员定编、经费保障、办公用房、社区范围调整、新建小区社区化管理等方面健全体系，强化指导，对社区工作的权利、责任加以细化，增强可操作性。第三，建立健全相关的规章制度。实行社区工作准入制度。对各项工作进社区的程序、工作方法、相关报酬做出具体规定，保证社区干部的工作主要精力用于为居民群众服务；实行社区工作量化考核制度。对城市社区、相关部门在工作中的表现要进行考核，考核由市政府统一组织，注意听取基层群众的意见。要对社区的职责进行明确界定：哪些工作是由社区做的，哪些工作是由社区协助职能部门完成的，哪些工作应由中介机构和服务机构完成，真正赋予社区自治权和协管权。
二是加大对社区的经费投入。解决社区工作经费不足的问题，需要市委、市政府的大力扶持和社区及全社会的共同努力，多渠道筹集所需的资金。落实社区“权随责走、费随事转”的政策，将社区工作经费、人员报酬以及服务设施和社区信息化建设等项经费纳入财政预算。按有关规定落实各社区工作经费标准，并划拨到位，妥善解决好社区工作经费不足的问题，为社区开展各项工作提供保障。适当提高社区工作人员的待遇，达到我市社会平均工资标准，落实社区聘用服务人员的工资、生活补贴、保险等待遇，切实为他们解除后顾之忧，增强社区工作人员的工作积极性。
三是加快办公和服务用房建设。建议政府要将社区办公和服务用房纳入城市规划和土地利用规划，严格落实句委发（2010）59号文件精神，采取新建、购买、置换、划拨等手段，解决社区办公用房问题。对一时不能解决办公用房的，市财政要拿出一部分资金，采取租赁过渡方式，尽快使所有社区办公和服务用房按标准配置到位。力争利用5年的时间，使城市各社区全面建成不低于400平方米的综合服务场所。对新建小区的楼盘，要按规定预留社区公共用房面积，否则不予验收。已经入住的商品房共摊面积中的社区公共服务用房，绝大部分没有用于社区服务，被开发商占有挪作他用，市政府及建设主管部门要加强监管，按照规定督促社区服务用房真正用于为社区居民服务。
四是建立专业的社区工作队伍。要将社区工作者及相关的社区专业工作，纳入正规的职业范围，促进社区工作的职业化、专业化和规范化，吸引更多的高素质人才投身城市基层社区管理。按照有关文件规定每个社区5—9人的标准，逐步配齐工作人员，在市政府购买公益性岗位的指标中给予考虑和安排，通过选聘高校毕业生到社区任职的办法，招考一批大学生进社区工作，优化年龄结构，充实社区力量。加强社区工作人员的学习培训，不断提高工作能力和水平。探索建立社区志愿者管理模式和活动方式，健全社区志愿者组织，建设一支覆盖全市范围的社区志愿者服务队伍。