调查研究

统筹城乡一体化发展，推进农民集中居住是加速句容城市化、率先基本实现现代化的必然选择。随着村庄整理、“三新”建设、万顷良田工程的不断推进，以黄金花园、长江花园为代表的一大批农村新型社区建设落成，大大改善了农民的生产生活条件，加快了全市城乡一体化进程。但是，农民的集中安置使传统的农村管理体制与工作机制受到了强烈的冲击与挑战，如何加强对这些新型社区的管理，已成为各级政府和社会共同关注的大事，成为构建和谐社会的一项亟需研究解决的课题。最近，市人大组织调研组通过实地考察、座谈等方式，对我市农村新型社区管理工作的现状和存在的问题进行研究与分析，并提出一些针对性的建议。
一、市农村新型社区的基本情况
我市农村新型社区建设最初发端于各镇因基础设施建设（道路、工业园区）而引起的村民迁居工作。在2007年以来的五年中，随着经济社会的发展，农村新型社区建设也进入了一个如火如荼的快速发展阶段。
从地域分布上看，新型社区主要分布在宝华、下蜀、郭庄、后白、华阳、天王6个镇和开发区（含原黄梅镇），涉及全市建制村50个以上和10个农村社区居委会，分别占句容建制村总数的32.7%、农村社区居委会总数的21.7%；涉及自然村144个，农村社区居民点28个。涉及拆迁农户16311户，拆迁人口48363人，拆迁建筑物总面积288万平方米。
从数量和规模上看，从08年开始到现在，我市各镇、开发区规划建设农民安置小区共计14个，总建筑面积330万平方米，其中已建成安置小区8个，在建安置小区6个，建筑面积超过20万平方米的有8个，形成了以黄梅新村、黄金花园和长江花园为代表的大型农民集中居住区。
从居住人口构成上看，整建制拆迁的村并不多，混居现象较为突出。普遍出现的情况就是一个新型社区内居住着来自多个村的拆迁户，平均每个社区拥有3-4个行政村的拆迁户。
从管理模式上看，各镇、开发区对农村新型社区的组织设置、管理体制和运行机制进行了积极探索，形成三种管理模式：一是开发区实行的村“两委”、社区新管理机构双重管理。即原村委会保留，拆迁户入住新社区后，与原来村委会的集体资产权属关系、经济管理方式、利益分配方式保持不变。另外在安置小区建立新的管理组织社区工作部，负责对新社区的管理、协调和服务。二是下蜀镇实行的村“两委”、物业公司共治。在村“两委”照常运作的同时，物业工作全面实行市场化运作，由物业公司负责管理环境卫生、社会治安和维修等工作。三是宝华镇实行的村“两委”自治。村“两委”全面负责社区的各项事务、协调处理村组集体资产过渡和管理，并逐步向农村社区居委会过渡。尽管这三种管理模式，对于促进农村新型社区管理发挥了一定的作用，但无论是在组织构架、领导体制、工作机制上，还是在管理理念、方法和手段上，仍深深留下了行政村治理的印记。
二、农村新型社区管理中需要关注的几个问题
1. 社区管理的体制还未转型。村民集中安置到新型社区后再由原来所属的村委管理不是很现实，但是拆迁农民与村集体经济还存在着割不断的联系，经济的收益分配在村里，往往不愿将户籍、党组织等关系与原村组织脱离，从而使居民既要接受社区的管理，又要接受村组织的管理，存在“多头”管理，给社会管理和群众办事都造成极大不便。现在每个社区平均拥有3－4个村的拆迁户，尽管大家集中居住，但居民解决问题的关键还在各自村里，降低了社区组织对居民的吸引力和约束力。
2. 社区居民的行为观念和文明意识比较落后。从居住形式来看，农民上楼成了市民，但生活方式的变化不可能一下子带来思想上的彻底改变，传统的生活习惯一时难以改变，普遍存在着在小区中乱搭乱建违章建筑、车库出租开店、破坏绿化种蔬菜、随地大小便等不文明现象。还有相当一部分拆迁户将多余的安置房出让或出租，外来居民和外来务工者占了很大比例，这些人流动性大、人员混杂，社区的计划生育、社会治安矛盾相当突出。另外，大规模农民集中居住相对于过去的庭院生活而言，生活空间变得狭小，过去比较随便的生活方式受到约束，公共关系处理变得敏感细腻，容易引发各种纠纷和矛盾。
3. 社区配套设施建设相对滞后。农村新型社区在快速发展的同时，由于建设安置时间紧、任务重，大部分小区是边拆迁、边规划、边建设、边安置，公共配套设施建设却没有同步跟上。像黄金花园这样一些新建的大型社区都没有足够的文体活动场地，各种健身娱乐器材也很缺乏，很多安全技防设施也未能及时安装到位。
4. 社区管理经费缺口较大。社区环境的维护，各类活动的组织、基础设施的维护保养等工作，需要一支专门的队伍，而这类人员工资，却是一个不小的开支。目前我市的安置小区物业管理费用多数依靠政府，资金来源渠道相对单一，造血功能严重不足。随着小区后续绿化养护、管网更新、道路维护、房屋维修等支出项目的增多，负担越来越重，物业管理经费如果没有稳定的来源和可靠的保障，最终必定难以为继。
5. 农民的保障和就业问题。随着农村土地的征用，村民的基本保障问题日益凸现。虽然村民拿到不菲的补偿款，但却失去了土地这一长期赖以生存的资源。有土地，至少食粮、吃菜、烧柴一般都不要多花钱，而被征地后，如果没有稳定收入来源，除上述费用外，还要增加用气、用水、用电等生活消费方面的开支，生活负担明显加重。有一些“失地农民”对今后的生活缺乏长远打算，没有考虑到将土地补偿费用于解决自身养老保险，而是“坐吃山空”，有的甚至参与赌博，这样下去，时间不会太长，有些家庭就会陷入生活无着落的困境。只有切实解决好保障和就业问题，才能真正使村民在新家园中安居乐业，构建和谐的新型社区。
三、建议
1. 加快拆村建居，实现与城市社区接轨。要实现农村新型社区的顺畅、统一管理，撤村建居是个必然过程。要坚持“规模适度、资源整合、尊重历史、因地制宜”的原则，合理制订安置小区的建居规划，积极探索各类建居模式，对由整村完成拆迁或大部分拆迁后整体安置在同一个“安置点”的，可采用“整体改居”的模式；对由若干村合并安置，且达到建居标准的，可采用“独立建居”的模式；对同样由若干村合并安置，但规模未达到建居标准的，可采用由安置入区人口量较大且就近的村班子整体进入，实施“一村领居”的模式。之后，参照城市社区，建立统一的社区党组织和居民自治组织，采用从原村委会成员中选配、组织下派、公开招聘等方式，配足配强社区专职工作者。撤村建居工作是一项系统工程，政策性强，涉及面广，在过渡阶段，可以实施村两委与属地社区双重管理模式，随着和土地关系的解除逐步完成村民向市民的转变。这一期间，社区居委会与村组织要加强协调和沟通，明确各自管理范围职责，避免出现“管理盲区”。
2. 深化教育引导，提高社区居民素质。农民集中居住后，思想观念和生活方式的转变需要一个过程，一方面需要加大社区教育的力度。研究制订《社区公约》、《居民守则》等规章制度，启发大家自我教育、自我约束、自我完善，从点滴做起，加强日常养成。开展经常性的文明宣传活动，倡导文明健康的生活方式，教育引导村民树立市民意识，养成文明卫生习惯，自觉维护公共设施，保持小区优美环境，注意道路、楼道、小区广场等公共场所整洁。可以适当考虑农家生活需要，尝试开辟一些统一晾晒场所，或规划一些临时公共堆放用地，既解决农民日常生活需要，又保持社区有序美观。另一方面，要加强社区文化建设，有针对性地开展文化法律、道德礼仪、实用技能等培训，组织丰富多彩的群众文娱活动，大力营造“和谐睦邻文化”，帮助村民尽快适应、融入社区生活，激发村民参与社区建设和管理的积极性，增强村民对社区的认同感、归属感、责任感，不断提升社区凝聚力。
3. 强化功能建设，方便小区居民生活。对于已建成的小区，要逐步完善配套，确保休闲健身场地、居民活动室、公共厕所、红白喜事用房、物业用房等配套服务设施及时配置到位，为社区群众开展活动，丰富生活提供硬件保障。要通过设置小区警务室，流动人口管理办公室等管理机构加强对安置小区租住外来人口的监督、管理和教育引导，共同维护安置小区的治安和环境。今后新建的安置小区，要参照城市社区的要求，在规划时就要配齐社区办公、服务、活动综合用房，建立服务大厅，设置劳动、就业、技能、计生、便民等各类服务项目，根据村民需要，提供各项便民利民服务。通过服务，引导农民接受社区化管理服务新模式，改变传统生活方式，加速农民向市民转变进程。
4. 加大财政投入，拓展管理经费来源。维系社区正常运转和提供基本公共服务，需要一定的经费保障。与城市社区相比，农村社区的基础相对较差，起步阶段，还是要坚持以政府投入为主，地方政府要为农村社区公共服务设施建设、社区服务开展提供一定的资金支持。同时要拓展安置社区管理经费的筹集渠道，大力发展集体经济，合理运作好集体资产，提高村集体收入，把这部分收益作为管理经费的重要补充。另外，引导居民正确理解物业服务双方的权利和义务，逐步在广大村民中形成“花钱买服务”的共识，适时推行安置村民渐进交费方式，逐步实现物业管理的市场化运作。
5. 健全保障机制，帮助居民安居乐业。建议政府建立完善的、全市统一的被征地农民社会保障制度，真正解决他们的后顾之忧。同时，还要把被征地农民纳入城乡劳动力统一管理范围，为他们创造就业条件，拓宽就业渠道。要把他们纳入劳动技能培训计划，帮助他们提高自身素质和劳动技能，增加就业机会。鼓励被征地农民自谋职业，创业致富，对兴办二、三产业的人员，要像城市下岗职工一样，在工商登记、税收、信贷等方面给予政策优惠，提高就业率。
6. 加强组织领导，形成齐抓共管合力。农村新型社区较为特殊，既不同于普通商品住宅小区，又有别于经济适用房。目前，我市还没有专门的指导农村社区管理的政策规范，也没有一个总揽这项工作的部门。建议市里借鉴先行地区的经验，切实加强对农村新型社区管理工作的领导，专门成立农村新型社区管理工作领导小组，并建立联席会议制度。通过联席会议制度，切实加强对农村社区管理工作的组织领导，增进部门间的协调配合，研究出台《我市农村新型社区建设管理的实施意见》及相关政策措施，协调研究新情况、解决新问题，形成多部门齐抓共管的合力。